Именувањето на директорите на јавните здравствени установи не е само кадровско прашање. Тоа директно влијае врз начинот на управување со човечките ресурси, финансиите, јавните набавки и организацијата на здравствената услуга, а со тоа и врз квалитетот на здравствената заштита. Анализата на јавни политики „Департизација на именувањето на директорите на јавните здравствени установи“, изработена од д-р Борјан Ѓузелов и д-р Гоце Коцевски, тргнува од тезата дека сегашниот систем не обезбедува доволно силни гаранции дека директорите се избираат според професионални заслуги и квалификации, односно според принципот на мерит-систем.
Анализата беше направена по иницијатива и за потребите на Балканскиот центар за конструктивни политики „Солуција“, а со поддршка на Националната фондација за демократија (National Endowment for Democracy – NED).
Според анализата, во последните години во Северна Македонија се забележува висок степен на политичка дискреција при именувањето на раководни структури во јавниот сектор. Како илустрација, од 108 директори на јавни здравствени установи опфатени со податоците од јули 2026 година, 71 биле именувани како директори со одлука на министерот за здравство, односно околу 66 проценти. Анализата го разгледува овој податок како показател за силната улога на министерот во системот, а не како доказ дека секое конкретно именување било политички мотивирано.
Што предвидува сегашниот систем?
Законот за здравствената заштита (ЗЗЗ) го уредува управувањето со јавните здравствени установи како механизам за остварување на јавниот интерес. Во јавната здравствена установа управувањето е поделено меѓу управен одбор, директор/работоводен орган и стручен колегиум. Управниот одбор носи статут, одлуки за промени на дејноста и статусот, програмата за работа, финансискиот план, завршната сметка и други важни одлуки, додека директорот го води секојдневното работење, го организира процесот на работа, носи оперативни одлуки и ја претставува установата. Стручниот колегиум обезбедува професионална основа за планирањето и функционирањето на здравствената дејност.
Иако директорот формално има значајна оперативна автономија, анализата укажува на асиметричен однос со Министерството за здравство. Директорот го именува и разрешува министерот за здравство, а условите и дел од клучните аспекти на неговото поставување се поврзани со одлуките на министерството. Дополнително, директорот има обврска да постапува по наредбите, упатствата, плановите и програмите донесени од министерот. Така се создава ризик директорот истовремено да биде професионален менаџер на установата и лице зависно од политичката структура што го именувала.
Формално има конкурс, но суштинскиот избор останува широк
Постапката предвидува јавен конкурс што го распишува управниот одбор. Конкурсот се објавува во три дневни весници, од кои еден на јазикот што го зборуваат најмалку 20 проценти од граѓаните кои зборуваат различен јазик од македонскиот. Кандидатите треба да ги исполнат законските услови, а министерот за здравство донесува решение за именување во рок од 30 дена од доставувањето на документацијата. Мандатот на директорот е четири години.
Клучниот проблем, според анализата, е што законот не воспоставува доволно прецизна методологија за оценување и рангирање на кандидатите. Не е доволно јасно како се оценува „најквалитетната програма за работа“, како се споредуваат кандидатите според нивните управувачки способности и како се обезбедува изборот да биде детално образложен. Дополнително, управниот одбор е ограничен во својата улога и нема доволно силни механизми да обезбеди независна селекција. Министерот, пак, задржува широка дискреција при конечниот избор.
Посебен проблем е можноста неизбраниот кандидат да поведе управен спор, но и фактот дека конкурсот не создава автоматска обврска за избор на највисоко рангираниот кандидат. Анализата укажува и на роковите и на практиката со вршители на должност: во одредени ситуации, вршител на должност може да остане подолг период, што ја продолжува зависноста на раководењето од политичката одлука.
Каде се гледа ризикот од политичко влијание?
Интервјуата со поранешни и актуелни директори покажуваат дека постојната законска рамка создава институционална зависност на директорите од министерот за здравство. Дел од соговорниците сметаат дека директорите не секогаш се избираат меѓу најкомпетентните кандидати и дека формалните услови не се доволна гаранција за успешно управување со сложени здравствени установи. Како особено проблематична е наведена долгогодишната практика на именување вршители на должност наместо спроведување редовна конкурсна постапка.
Соговорниците посочуваат и дека во дел од случаите директорите се соочуваат со очекувања за вработување или унапредување на лица поврзани со политички структури. Во такви услови може да се појави ризик од нарушување на меѓучовечките односи, фаворизирање и внатрешни поделби. Од друга страна, анализата нагласува дека доброто раководење може да има позитивен ефект врз атмосферата и професионалната соработка во установата, што е дополнителна причина изборот да се темели на професионални стандарди.
Соговорниците наведуваат и влијание врз финансиското работење и јавните набавки. Дел од нив оценуваат дека зависноста на директорите од политички центри може да ја намали нивната способност самостојно да ги застапуваат интересите на установата. Истовремено, јавните набавки во здравството се издвојуваат како област каде што ризикот од политичко влијание и судир на интереси бара засилени механизми на транспарентност и надзор.
Што покажува споредбата со Словенија, Хрватска и Црна Гора?
Анализата покажува дека моделот во Македонија не е единствениот модел во регионот, но институционалните гаранции се различни. Во Словенија директорот го именува и разрешува советот на установата, а постапката вклучува јавен оглас, програма и проверка на професионални критериуми. За одредени позиции се предвидени високо образование, повеќегодишно искуство и менаџерски компетенции. Државата задржува влијание преку составот и именувањето на членовите на советот, но изборот не е директно концентриран кај министерот.
Во Хрватска директорот го именува и разрешува управниот совет преку јавен конкурс. Управниот совет е составен од повеќе претставници, а министерот има улога во неговото формирање. Мандатот е четири години. Во Црна Гора директорите на најважните здравствени установи ги именува и разрешува Владата на предлог на министерот, додека за други установи надлежноста ја има локалната власт. И овде управниот одбор има улога во системот.
Заклучокот од споредбата е дека постоењето на конкурс само по себе не е доволно. Поважно е кој го прави изборот, според какви критериуми, дали кандидатите се рангираат транспарентно и дали постои независен механизам за проверка на професионалните компетенции.
Најважните препораки на авторите
Авторите предлагаат промена од модел во кој конечниот избор во голема мера зависи од министерската дискреција кон систем во кој кандидатите се оценуваат според однапред утврдени, мерливи и проверливи критериуми. Нивните препораки се:
1. Задолжително стручно оценување: Воведување законска обврска за објективно оценување со бодување, задолжително интервју и писмена анализа на предложените програми за работа на кандидатите.
2. Формирање колективно селекционо тело: Оценувањето да го врши колективно тело (Здравствен совет, зајакнат Управен одбор или Независна селекциска комисија составена од претставници на ЈЗУ, ФЗО, факултетите и коморите), кое ќе доставува образложена ранг-листа до министерот.
3. Примена на начелото „Почитувај или образложи“ (Appoint-or-explain): Министерот да мора да избере директор од највисоко рангираните кандидати. Доколку отстапи од ранг-листата, должен е да донесе писмена одлука со детално образложение за причините.
4. Воведување KPI индикатори: Креирање национална рамка со клучни индикатори за успешност (квалитет, финансиско работење, задоволство на пациенти, листи на чекање) и вршење на годишна евалуација од независно тело како основ за евентуално разрешување.
5. Максимална транспарентност: Законска обврска за јавно објавување на конкурсите, методологијата за бодување, составот на комисијата, ранг-листата, образложеното решение за избор и регистар на именувани в.д. директори.
6. Строго законско ограничување на в.д. статусот: Изречна забрана исто лице пак да биде именувано за в.д. по истекот на 6 месеци. Автоматско престанување на правото за застапување на ЈЗУ по сила на закон со истекот на рокот, а в.д. директорот задолжително да доаѓа од редот на вработените.
7. Стеснување на основите за разрешување: Прецизирање на широките термини како „неправилна работа“ преку објективни критериуми поврзани со годишната евалуација, во јасно уредена постапка каде директорот има право на одбрана.
Главна порака
Суштината на анализата е дека департизацијата на управувањето со јавните здравствени установи не може да се постигне само со формално распишување конкурси. Потребен е мерит-систем во кој професионалните квалификации, управувачките способности, програмата за работа и резултатите од работењето ќе имаат јасно определена тежина. Истовремено, мора да се намали просторот за непроверена дискреција при именувањето и разрешувањето, а да се засилат транспарентноста, независното оценување и јавната отчетност. Според авторите, ваквите промени би создале предуслови директорите да одговараат пред институцијата, пациентите и јавниот интерес, наместо првенствено пред политичката структура што ги именувала.
